Balanço da COP29

A conferência em Baku destacou as complexidades de interesses entre países ricos e pobres, a influência crescente de ONGs e as tensões geopolíticas

A COP29, realizada em Baku, Azerbaijão, entre os dias 11 e 22 de novembro, reafirma sua relevância como um dos eventos globais mais importantes no debate sobre mudanças climáticas. Mais do que um encontro diplomático, a conferência se tornou um termômetro da cooperação internacional, oferecendo uma plataforma essencial para acompanhar o desenvolvimento de mecanismos globais para enfrentar a crise climática, compreender o posicionamento estratégico de cada nação e avaliar a evolução das estruturas burocráticas que sustentam as soluções propostas. Além disso, a cobertura da COP é imprescindível para informar a sociedade sobre os compromissos assumidos e seus impactos no cenário político, econômico e ambiental mundial.

As COPs, ou Conferências das Partes, são reuniões periódicas dos países signatários da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC), também conhecida como "Tratado do Rio", firmado em 1992. O objetivo principal dessas conferências é avaliar o progresso na implementação do tratado, negociar novas metas e fortalecer os compromissos globais para combater as mudanças climáticas. Algumas COPs resultaram em marcos importantes, como o Protocolo de Kyoto e o Acordo de Paris, que estabeleceram regras e metas específicas para reduzir as emissões de gases de efeito estufa. Embora a COP29, realizada em Baku, não tenha gerado um novo protocolo formal, como o "Protocolo de Baku", foram aprovados importantes encaminhamentos e diretrizes de trabalho. Sendo assim, não encontraremos um “documento final” da COP29 que de fato reine sobre todos os outros encaminhamentos, mas podemos identificar quais foram os documentos e encaminhamentos mais importantes determinados pela conferência, assim como mencionar as polêmicas e confrontos políticos que marcaram a conferência e a comunicação a respeito dela. 

Levantamos aqui quais foram os marcos mais importantes da COP29, realizada no Azerbaijão.

A Meta Financeira Coletiva

A principal pauta da COP29 foi o estabelecimento de uma meta de financiamento para ajudar os países em desenvolvimento a proteger suas populações e economias contra desastres climáticos, bem como investir em energia limpa. Nota-se que essa escolha de palavras está no próprio portal da UNFCCC, porém existe uma tendência comunicacional que prefere falar de "fundo para combater mudanças climáticas", definição mais ampla que precisa ser encarada nas suas consequências políticas.

Quer dizer, a diferença não deve ser entendida como mero acaso que alguns preferem enfatizar a ideia de que o fundo servirá para ajudar países em desenvolvimento a combater efeitos de eventos climáticos catastróficos, como secas, temporais e tsunamis, enquanto outros vão enfatizar a ideia de o financiamento deve servir a finalidade mais ampla de combater a mudança climática.

Os países concordaram em triplicar o financiamento público para nações em desenvolvimento, elevando-o de US$ 100 bilhões anuais para US$ 300 bilhões anuais até 2035. Além disso, estabeleceram a meta de mobilizar US$ 1,3 trilhão por ano até 2035, combinando fontes públicas e privadas, para apoiar ações climáticas em países em desenvolvimento.

O valor de US$ 300 bilhões foi uma contraproposta nascida da disposição da União Europeia elevar o valor de US$ 250 bi. O Brasil apoiou a contraproposta, com as manifestações da ministra Marina Silva — chefe da delegação brasileira — apontando na direção de que algum acordo seria melhor do que nenhum acordo, que o papel da delegação brasileira era "trabalhar até o último minuto" por um acordo e "não levemos ao prejuízo de descredibilizar o sistema multilateral em relação ao enfrentamento da mudança do clima".

Como observado na Folha de São Paulo, o Brasil, ao lado da Colômbia, foi protagonista dos "frenéticos esforços diplomáticos que evitaram o colapso do acordo". Na prática, Brasil e Colômbia articularam pela proposta da União Europeia e o documento nos termos finais.

O valor sofreu muitas críticas, sendo chamado de insuficiente e produto da resistência dos países desenvolvidos. A Índia objetou oficialmente, por considerar o valor muito baixo, chamando a meta de "ilusão de ótica" e declarando oposição ao documento. A cifra que era demandada por recomendação da ONU, convertida em bandeira por alguns países menos desenvolvidos, era de US$ 1,3 trilhão por ano, como base.

O discurso de dez minutos da delegada indiana, Chadni Raina, foi descrito pelo Valor Econômico como "indignado". A representante usou as expressões "extremamente desapontados" e "extremamente irritados", pois existe um descompasso entre os valores declarados e os objetivos estabelecidos.

Brasil, China e Estados Unidos não se manifestaram nesse momento.

Um grupo de 45 países menos desenvolvidos criticou o documento e, junto de um grupo de países insulares, chegou a abandonar as negociações alegando que estavam sendo desrespeitados. A Aliança de Pequenos Países Insulares chamou o valor de "insulto" e "inaceitável".

A orientação é que a COP30 deve "encontrar uma rota" para a soma de US$ 1,3 trilhão, cabendo a presidência do Brasil buscar caminhos para tal acordo.

Também foi diluída a responsabilidade dos países desenvolvidos pelos aportes, como estava estabelecido na própria base do acordo, com a possibilidade de que os valores sejam preenchidos pelo setor privado, bancos regionais e "outras instâncias". No artigo 8, os países desenvolvidos conseguiram que o texto citasse "contribuições voluntárias" de países em desenvolvimento.

Como sabemos, os países ricos buscam emplacar a posição de que os países em desenvolvimento também deveriam fazer contribuições obrigatórias para um fundo comum, partindo da lógica de que a emergência climática exige uma solução compartilhada por igual. Em especial, na COP29, a União Europeia luta por impor obrigações aos países árabes produtores de petróleo.

A Al Jazeera consultou uma analista da International Crisis Group, Nazanine Moshiri, que diz que os orçamentos dos países desenvolvidos está restrito por fatores econômicos, a guerra em Gaza e a guerra na Ucrânia. A ex-presidente da Irlanda, Mary Robinson, que atuou como delegada especial da ONU para o clima, disse ao The Guardian que, além do conflito na Ucrânia, os países ricos ainda sofrem consequências da COVID e lidam com uma inflação crescente.

Os países em desenvolvimento reivindicavam maior acessibilidade aos fundos, na forma de financiamentos diretos, a fundo perdido e proveniente de fontes públicas, ao invés de empréstimos ou financiamentos privados.

Os noticiários também enfatizaram a manifestação contrária de ONGs ambientalistas ao acordo de 300 bilhões por ano. Mais de 300 organizações presentes no evento assinaram uma carta pedindo para o grupo do g77+China não aceitarem o acordo, pois "um não acordo é melhor do que um acordo ruim". Na articulação, destaca-se a Climate Action Network. Há um destaque geográfico relevante, entretanto, que o grosso dos protestos veio de uma rede de ONGs baseadas na África.

De acordo com a Folha de São Paulo, o secretário executivo do Observatório do Clima, Marcio Astrini, qualificou a conferência como "desastrosa". A WWF-Brasil também se manifestou de forma negativa em relação a COP de Baku e colocou suas esperanças na COP 30, a ser realizada em Belém do Pará, confiante no "fortalecimento do multilateralismo". O Greenpeace Brasil se manifestou seguindo a mesma linha, criticando os resultados da COP29 e depositando expectativas na "liderança brasileira" na COP30.

"Uma tendência muito notável na COP29 foi a postura às vezes mais agressiva tomada por muitas ONGs e ativistas ambientais", escreveu o correspondente climático Matt McGrath na BBC, que especulou sobre isso ser uma tendência para as próximas COPs. Nádia Pontes, jornalista ambiental que escreve para o DW e recebe bolsa do Rainforest Journalism Fund, manifestou a expectativa de que a maior liberdade no Brasil permitirá uma atuação sem precedentes de movimentos e ONGs ambientalistas.

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McGrath também falou da "ascensão silenciosa da China", país que seria "sucessor natural" dos EUA na liderança da pauta climática. Como a China é um país em desenvolvimento de acordo com a ONU, ela não tem obrigação de cortar emissões ou fornecer ajuda financeira, mas decidiu fazer contribuições para os países em situação de "vulnerabilidade climática". Na BBC, o correspondente climático informa que alguns negociadores chamaram a COP29 de "pior COP da década".

Regulação do Mercado de Carbono

Foram definidos os elementos finais para a operacionalização dos mercados de carbono sob o Acordo de Paris. Isso inclui diretrizes para o comércio entre países e a criação de um mecanismo centralizado de créditos de carbono. Um crédito de carbono é igual a uma tonelada de carbono retirado da atmosfera e a ONU estabelece "padrões de qualidade" e verificações periódicas para garantir esses padrões de qualidade.

Implementou-se um sistema de registro para monitorar a emissão e o comércio de créditos, com o objetivo de evitar a contagem dupla e assegurar a transparência nas transações. Houve um compromisso entre a União Europeia, que defendia uma supervisão rigorosa pela ONU, e os Estados Unidos, que buscavam maior autonomia nos acordos.

Países que são parte do tratado e estão escrevendo legislações regulatórias, como é o caso do Brasil, agora terão como base os padrões produzidos no seio da ONU. Os documentos enfatizam que os países em desenvolvimento formarão o principal mercado de créditos de carbono. Isso significa que os "investimentos" serão na criação de "fazendas de carbono".

Participação de Povos Indígenas e Comunidades Locais

Foi adotado o Plano de Trabalho de Baku, que visa amplificar as vozes dos povos indígenas e comunidades locais nas ações climáticas. Além disso, o mandato do Grupo de Trabalho Facilitador da Plataforma de Comunidades Locais e Povos Indígenas foi renovado, com um discurso que aponta para o fortalecimento do seu papel nas COPs futuras.

O documento menciona diretamente a participação de indígenas na Plataforma de Comunidades Locais e Povos Indígenas (LCIPP) dentro do processo da UNFCCC. Existe um Grupo de Trabalho Facilitador (FWG) da Plataforma de Povos Indígenas e Comunidades Locais responsável por envolver diretamente grupos étnicos indígenas, independente das filiações nacionais.

O discurso enfatiza o "aproveitamento de conhecimentos locais", mas também pede por mais engajamento multilateral, incluindo representantes indígenas nas mesas e nos órgãos decisórios. O documento destaca que os indígenas não apenas participam como observadores, mas desempenham papéis de liderança em grupos temáticos e consultivos sob a UNFCCC.

Para garantir a implementação dos objetivos, a UNFCCC conta com a participação de "organizações da sociedade civil" e uma agenda de seminários, reuniões e financiamentos para garantir maior integração.

Transparência Climática e Planos Nacionais de Adaptação

Um marco importante foi a submissão dos primeiros Relatórios Bienais de Transparência por 13 países, como parte das obrigações do Acordo de Paris. Esses relatórios fornecem dados detalhados sobre emissões de gases de efeito estufa, políticas climáticas e fluxos financeiros, permitindo maior clareza e confiança entre as partes. A adoção de padrões unificados para a coleta e comunicação de dados também foi discutida, facilitando comparações entre os esforços dos países e identificando lacunas nas ações climáticas globais.

Outro destaque da COP29 foi a reafirmação da importância dos Planos Nacionais de Adaptação (NAPs) como instrumentos fundamentais para fortalecer a resiliência climática nos países. Os NAPs permitem que os governos identifiquem vulnerabilidades específicas e implementem estratégias de longo prazo para reduzir os impactos das mudanças climáticas em setores críticos, como agricultura, saúde e infraestrutura. Durante a conferência, foi estabelecido que todos os países devem apresentar seus NAPs até 2025, com apoio técnico e financeiro ampliado para nações em desenvolvimento. A COP29 também promoveu a integração dos NAPs com outras políticas climáticas, como as Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs), a fim de criar uma abordagem mais coesa e eficaz.

O Brasil não entregou seu relatório bianual, porém entregou sua nova meta de redução de gases do efeito estufa na forma de NDC.

Algumas polêmicas relevantes

A realização da COP29 em Baku, Azerbaijão, suscitou diversas controvérsias políticas. Azerbaijão, cuja economia é fortemente dependente da produção de combustíveis fósseis—representando cerca de 90% de suas exportações—, foi criticado por ambientalistas e diplomatas por sediar uma conferência climática enquanto continua a expandir sua produção de petróleo e gás, que o presidente Ilham Aliyev chamou na abertura do evento de "presente de Deus". A escolha do Azerbaijão como anfitrião da COP29 também trouxe à tona questões geopolíticas, especialmente relacionadas ao conflito de Nagorno-Karabakh. O governo azerbaijano utilizou a conferência como uma plataforma para promover sua narrativa sobre a reintegração dos territórios do Alto Karabakh, em meio a uma crise humanitária que resultou em um êxodo massivo de refugiados armênios.

A COP29 também foi marcada por críticas à Arábia Saudita, que liderou a resistência contra compromissos de transição dos combustíveis fósseis. Para além da questão energética, durante as negociações, uma coalizão formada por Arábia Saudita, Rússia, Irã, Egito e o Vaticano se opôs à inclusão de medidas relacionadas à igualdade de gênero nos documentos climáticos. Essa resistência gerou tensões com delegações europeias e latino-americanas, que defendiam a integração de questões de gênero nas políticas climáticas. A oposição resultou na remoção de algumas referências à ideias de "interseccionalidade", mas não suprimiu completamente a questão: o Programa de Trabalho de Lima sobre Gênero e Mudança Climática foi ampliado e estendido por dez anos.

Análise política das contradições em jogo

O Brasil não expressou uma posição oficial sobre o resultado da COP29. Marina Silva chegou a descrever os documentos como fruto de uma "negociação dolorosa", mas, como observado, o Brasil efetivamente considerou o acordo como a melhor opção. Por esse caminho, o governo demonstra intenção de manter alinhamento com as ONGs ambientalistas, embora não tenha aderido ao coro de oposição à meta financeira reduzida, optando por atuar como um apaziguador mais alinhado com os países desenvolvidos e com a proposta da União Europeia.

É possível identificar uma tendência entre os países menos desenvolvidos de enxergar nas finanças climáticas uma espécie de eco das políticas de financiamento para o desenvolvimento que marcaram o cenário do terceiro mundo nas décadas de 1960 e 1970. Nesse contexto, vislumbra-se a possibilidade de criação de um fundo comum, financiado majoritariamente pelos países mais ricos, que funcione na lógica de um banco público, oferecendo recursos acessíveis para as nações mais pobres. O objetivo central seria financiar obras de infraestrutura e adaptação capazes de mitigar os impactos de eventos climáticos extremos.

Os países desenvolvidos, por outro lado, defendem uma abordagem que reflete uma tendência de capitalizar os investimentos do primeiro mundo em iniciativas de adaptação climática nos países menos desenvolvidos. Nesse contexto, promoveram a inclusão de fontes privadas nos documentos da ONU como forma de ampliar os recursos disponíveis, enquanto, no financiamento público, buscam estimular a contribuição de países em desenvolvimento. Essa estratégia, em particular, tem como alvos principais a China e os países produtores de petróleo do Oriente Médio, com os europeus liderando esforços para que essas nações assumam maiores responsabilidades financeiras na agenda climática global.

O governo brasileiro deve adotar uma posição entre essas duas "tendências ideais" divergentes no cenário climático internacional. Na COP30, programada para 2025, a solução proposta pelo Brasil deverá fortalecer os mecanismos de captação de recursos privados, ao mesmo tempo em que reafirma a ideia do presidente Luiz Inácio Lula da Silva de uma "governança climática mais forte" e a implementação de um "imposto global sobre bilionários". Essa proposta reflete uma convergência com visões defendidas por algumas ONGs de caráter mais radical, que aspiram a uma reforma no sistema internacional em direção a uma "governança global". Nesse modelo, o fundo climático estaria atrelado a um órgão central robusto, com capacidade de tomar decisões vinculativas, permitindo uma intervenção mais direta e incisiva em relação aos países em busca de financiamento, superando a lógica de um fundo climático comum onde os países buscam apoio para projetos próprios.

Essa abordagem implica também na criação de um sistema que poderia ser amplamente influenciado por quadros provenientes de ONGs e outras entidades supranacionais, o que intensificaria o debate sobre a legitimidade e a neutralidade desse tipo de governança.

A proposta de financiamento baseada no "imposto global sobre bilionários" representa uma tentativa de diversificar as fontes de recursos, deslocando o ônus tradicionalmente colocado sobre os Estados para uma nova categoria de contribuintes. Esse imposto, alinhado à retórica de redistribuição e justiça climática, permitiria que o órgão centralizado contasse com fundos substanciais e com autonomia operacional ampliada.

Esse modelo também favoreceria a agenda europeia de pressão contra países produtores de combustíveis fósseis, como os estados árabes produtores de petróleo e a Federação Russa, ampliando as tensões geopolíticas no setor energético. Ao reforçar a centralidade de um órgão global, há o risco de que o discurso climático seja utilizado como ferramenta para impor restrições econômicas e políticas a nações que dependem do petróleo e gás como motores de suas economias. O princípio de que os países ricos devem, obrigatoriamente, financiar fundos climáticos será subvertido em prol de imposto que se abaterá sobre fortunas do mundo todo, afetando diretamente países que não fariam contribuições obrigatórias, como a Rússia, as monarquias árabes, a China e o próprio Brasil.

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Do ponto de vista estratégico, o Brasil estará alinhado aos ambientalistas e institucionalistas europeus que gostariam de ver maiores contrapartidas para aumentarem suas contribuições. Por mais que seu discurso tenha elementos alinhados aos países em desenvolvimento, no fim o programa do governo atual, se lograr êxito, reduzirá a margem de manobra dos menos desenvolvidos perante a governança global centralizada da questão climática e aumentará as contribuições financeiras dos países em desenvolvimento.

Por outro lado, é positivo que o Brasil tenha acompanhado a China em sua posição contrária a barreiras comerciais levantadas sobre pretextos climáticos. O posicionamento foi pautado pelos chineses, que foram acompanhados pelos países em desenvolvimento que compõem o G77, incluindo a África do Sul além do Brasil. As tarifas climáticas levantadas pelos europeus foram criticadas como uma forma de submeter os países em desenvolvimento a condição de subdesenvolvidos, um "bastão duro para bater em nossas mãos e cabeças".

Liderados pela Rússia e pela Arábia Saudita, os países produtores de combustíveis fósseis conseguiram que a COP não colocasse um objetivo concreto de eliminação da energia fóssil, mas não tiveram sucesso em emplacar sua ideia de "combustíveis de transição". Segundo a negociadora brasileira, Ana Toni, que é secretária nacional de Mudança do Clima do Ministério do Meio Ambiente, é do interesse do governo brasileiro pautar a redução gradual de combustíveis fósseis na COP30.

No que diz respeito às ONGs, sem abrir mão da ressalva de existe um universo heterogêneo de associações, podemos ressaltar pontos centrais, sabendo que a própria COP e as organizações participantes falam das "ONGs e sociedade civil" como um grande ente coletivo. É a norma que elas sempre manifestem descontentamento e na maioria das vezes considerem as "ações insuficientes". Mesmo que um modelo mais restrito de financiamentos público saísse da reivindicação dos países menos desenvolvidos, devemos partir do pressuposto de que as ONGs que atuam na área miram no maior financiamento possível tanto por razões ideológicas (se colocam como campeões da causa ambiental) como por razões materiais, já que existem altas chances de que esse fundo beneficie projetos tocados por ONGs, como vimos claramente no caso da COP16 da Biodiversidade que ocorreu em Cali, na Colômbia.

Por fim, constatamos a tendência de uma politização mais agressiva da questão climática nos próximos anos, o que inclui a manifestação aberta de hostilidades geopolíticas. De um lado os confrontos dos europeus com os russos e os árabes, do outro a presença barulhenta das ONGs que dizem representar a sociedade civil e interferem diretamente em um processo de negociação entre Estados. No campo dos extremistas verdes, que acreditam em um apocalipse climático como pretexto para a destruição de soberanias e suspensão do crescimento, já temos posições claras em defesa de uma "coalizão dos dispostos" contra os recalcitrantes (em especial as "petro-tiranias" e os "ruralistas brasileiros") , conforme exposto em nosso artigo "O sonho de um imperialismo verde"; a mesma figura que defende tal posição belicosa, o faz em nome do "imposto global" defendido pelo presidente Lula).

Editorial